Indvandringens danmarkshistorie

Hvorfor er fremmedfjendske holdninger blevet daglig kost i avisernes læserbrevs spalter? Hvordan kan Dansk Folkeparti vinde så mange stemmer ved sidste valg? Hvor er venstrefløjen hen? Er humanismen forduftet til fordel for en almen accept af Fort Europa. I en artikelserie på tre vil Ågot Berger gennemgå hhv. indvandringens Danmarkshistorie, migration og integrationsteorier og endelig komme med et bud på en socialistisk politik i krydsfeltet mellem borgerlig offensiv og religiøs vækkelse i dele af minoritetsmiljøerne.

af Ågot Berger

Den indvandring vi har set i Danmark de sidste årtier, er på ingen måde et nyt fænomen i Danmarkshistorien. Danmark blev oprindeligt navngivet af danerne som var indvandrere fra svensk område. Op gennem middelalderen var indvandring ofte af massiv, folkevandringslignende karakter. I enkelte bliver indvandrerne majoritet, i det område de flytter til. Det gælder for danerne i 200-tallet, venderne i Syddanmark fra 900-1200 og for tyskerne mellem Ejderen og Danevirke fra 1200.
Efter 1500 sker indvandringen til Danmark individuelt eller i små grupper. Det gælder for hollænderne på Amager fra 1521, jøderne i 1600-tallet, de religiøse minoriteter i Frederiksstad (Sydslesvig) og Fredericia, kartoffeltyskerne på Alheden fra 1759 og herrnhuterne i Christiandsfeld fra 1772. Karakteristisk for disse grupper var, at de alle blev inviteret af den danske regering for bl.a. at styrke landbrugsproduktion og sikre et økonomisk opsving.1
Flygtninge, især i betydningen religiøs flygtning, er kendt allerede fra 1600-tallet i Danmark – spændene fra katolikker på flugt fra problemer i det protestantiske Nordeuropa, jøder, samt tilhængere af forskellige forfulgte protestantiske trosretninger. De tusinder af subsistensløse jødiske flygtninge, der i midten af 1600-tallet flygtede mod vest fra pogromer og blodig forfølgelse i Polen var ikke attraktive for den danske stat, hvorfor bl.a. Frederik III søgte at holde de østeuropæiske jøder ude. Derimod var de velhavende sefardiske jøder som flygtede fra religiøs undertrykkelse i Portugal og Spanien på 1600-tallet velkomne, fordi den danske stat så potentiale i deres økonomiske formående. Antisemitisk lovgivning blev ikke set første gang under nazi-Tyskland, men var almindelig i flere europæiske lande i perioden. Indtil omkring 1800 kunne jøderne i Danmark hverken optages i håndværkernes lav eller eje jord. De var derfor henvist til at leve af handel samt udlån af penge.
Ud over flygtningene skete der en import af udlændinge initieret af både staten og arbejdsgiverne, spændende fra lejesoldater under enevælden – til kunstnere, arkitekter, malere, forfattere, gøglere, embedsmænd og ministre. Danmark var et multinationalt samfund i perioder i 1500-, 1600- og 1700-tallet.
I løbet af 1800-tallet dukker en ny indvandrertype, arbejdsimmigranten, op som følge af industrialisering og udviklingen inden for landbruget. Det er her ikke så meget den specialiserede ekspert, der efterspørges, men i højere grad ufaglært arbejdskraft til sæsonarbejde f.eks. polakker i sukkerroemarkerne på Lolland-Falster.
I første halvdel af det 20.århundrede producerede krige og religiøs, politisk og etnisk forfølgelse en række bølger af flygtninge: polsk-russiske jøder på flugt fra pogromer i Rusland 1904-1917, politiske flygtninge fra Tyskland 1933-1940, jødiske flygtninge fra Centraleuropa, tyske flygtninge fra Baltikum og Polen 1945-49, samt flygtninge fra Europa efter 1945. I de første 20 år efter 2.verdenskrig kom der forholdsvis få flygtninge til landet. Stilheden blev kortvarig brudt med flygtninge fra opstanden i Ungarn i 1956. 2

Arbejdsimmigranter og familiesammenførte (1967 – 1982)
Det generelle økonomiske opsving i Europa efter 1945 resulterede i en kraftig vækst i industrien og i den offentlige sektor og førte til mangel på arbejdskraft. Arbejdsgiverne begyndte derfor at annoncere efter gæstearbejdere bl.a. i tyrkiske og jugoslaviske aviser. Et mindre antal kom til Danmark op igennem 60erne, omkring 1970 kom det egentlige gennembrud. Holdningen til gæstearbejderne kom bl.a. til udtryk i artiklen ”Velkommen Mustafa” i Arbejdsgiveren :

“Vi har god brug for en arbejdskraftreserve til erstatning for den, der forsvinder, og gæstearbejdere er særlig velkomne. Først og fremmest fordi denne reserve intet koster os i modsætning til en reserve bestående af arbejdsløse eller husmødre. Har vi ikke brug for arbejdskraften, kan den jo udvises. Byrden ved at holde en reserve falder herved på gæstearbejderen personligt eller hans hjemland. Gæstearbejderen bringer normalt hverken kone eller børn med. Det betyder, at vort erhvervsliv kan vokse hurtigere, idet der ikke kræves sekundære investeringer i børnehaver, skoler, boliger og hvad der ellers følger af at have familier. Endelig er gæstearbejdere særligt velkomne, fordi vi kun behøver at foretage ganske ringe investeringer i nybygninger og maskiner for at sætte dem i gang – de har intet imod forskudt arbejdstid.” 3

Indvandringspolitikken var på dette tidspunkt meget liberal. F.eks. kunne turister få arbejdstilladelse ved den lokale politimyndighed, hvis de fandt et arbejde. Den liberale politik og praksis bliver imidlertid allerede i begyndelsen af 70erne afløst af en mere restriktiv tilgang som følge af den truende økonomiske krise. I 1970 blev der indført stop for udstedelse af arbejdstilladelser og en bestemmelse om, at arbejdstilladelse skulle indhentes fra danske konsulater i hjemlandene. Indvandringsstoppet har bortset fra en kort periode i 1973 været gældende lige siden. Herefter var den eneste mulighed for statsborgere uden for EU og Norden for at bosætte sig i Danmark at opnå status som flygtning eller via familiesammenføring med ægtefælle og eventuelle børn under 20 år.
Fra slutningen af 60erne begynder flygtninge igen at indtræde på det europæiske landkort. De nye grupper var overvejende politiske flygtninge. I forlængelse af foråret i Prag i 1968 kom flygtninge fra Tjekkoslovakiet, i 1969 kom polske jøder som resultat af en voksende antisemitisk stemning i landet, og i begyndelsen af 70erne kom flygtninge fra militærdiktaturerne i Spanien, Portugal og Grækenland. De blev efterfulgt af grupper fra Asien (vietnamesere), Latinamerika (chilenere) og Afrika (indere og pakistanere der blev smidt ud af Uganda i 1972) og 800 chilenere efter Pinochets militærkup i 1973. Efter Khomeinis magtovertagelse i Iran i 1979 kom den første gruppe iranere til Danmark.
Både arbejdsimmigranterne, de forskellige flygtningegrupper og staten havde en forventning om, at de forskellige indvandrergruppers ophold i Danmark var af midlertidig karakter. Alle parter forventede, at de ville vende tilbage til deres hjemland, når de økonomiske og politiske forhold i hjemlandene var forandret. De statslige foranstaltninger indeholder derfor ikke egentlige integrationstiltag såsom tvungen sprogindlæring og indføring i dansk samfundsforståelse. Det grundlæggende præmis er, at indvandrernes sproglige og kulturelle kompetence opretholdes, så tilbagevenden(repatriering) til hjemlandet ikke blev besværliggjort. I 60erne og 70erne er der derfor meget få, som synes det er problematisk at indvandrerne bibeholde deres sprog, kulturelle egenart og kontakt til hjemlandet. Det var dog heller ikke intentionen med politikken at sikre en reel ligestilling mellem danskerne og indvandrerne i den periode, de var i landet:

“Dansk indvandrerpolitik er i løbet af 70erne blevet udformet i en række love, cirkulærer og andre bestemmelser, som gælder særligt for indvandrere – bestemmelser der på en række områder indskrænker indvandrernes rettigheder i forhold til danske borgeres. Det gælder adgangen til landet, det gælder forskellige sociale ydelser, det gælder krav til boligens standard, undervisning og uddannelse, det gælder fradrag i forbindelse med forsørgelseskontrakter. Indskrænkninger, som betyder at ligestillingen allerede hører op på papiret.” 4

Fordi der i 70erne var en meget lille arbejdsløshed, skete der i stor udstrækning en reel integration på arbejdspladserne og derfor også en større social integration. Så selv om perioden var præget af fraværet af en integrationspolitik, men snarere en ”laissez-faire-politik”, er det i denne periode at der sker en “de facto” integration af de nyankomne.

Familiesammenførte og politiske flygtninge (1983 – 1991)
I 1980erne er der tre hovedkilder til indvandringen: familiesammenføring, flygtninge samt nordiske statsborgere og EU-borgere, som efter 1973, frit har kunnet søge arbejde i Danmark. I alle år efter indvandringsstoppets indførelse, har familiesammenføring udgjort hoveddelen af de opholdstilladelser der er blevet udstedt. De største flygtningegrupper i 80erne udgøres af iranske flygtninge som ikke ville ende på slagmarken i krigen mellem Iran og Irak i 1982-1988, palæstinensiske flygtninge fra Libanon og tamilere fra borgerkrigen på Sri Lanka. De fleste kommer midt i 80erne; de fleste iranske mænd kom i 1986 (ca. 4 000), tamilske mænd kom i 1987(ca. 2 000) og palæstinensiske mænd kom fra 1987(ca. 2 000). Kvinderne fra de samme grupper kommer i nogenlunde samme antal, med et års forsinkelse. 5
Som følge af arbejdsimmigration, familiesammenføringer og flygtningeindtag sker der i begyndelsen af 80erne en begyndende ændring af befolkningens demografiske sammensætning i nogle boligområdet i de større byer. Indvandrerdebatten begynder for alvor at “fylde” i medierne og regeringen begynder at planlægge udarbejdelse af en samlet politik. I 1982 fremsatte Schlüter-regeringen en lov om indvandring som på nogle punkter markerede vigtige fremskridt for sikring af den flygtningens retsstilling, samtidig med, at loven gjorde det lettere for asylansøgere at få indrejsetilladelse til Danmark. Forbedring af forholdene for asylansøgere og et mildere ideologiske klima omkring flygtningedebatten, blev dog af forbigående karakter. Allerede i efteråret 1984 begyndte daværende justitsminister, Erik Ninn-Hansen, kampen for at få strammet loven. Når han lykkedes med sit projekt, var det et produkt af at medierne i hele 1986 fokuserede på uroligheder, sammenstød og indkvarteringsproblemer i kølvandet på et øget antal asylsøgere. Resultatet blev en skærpelse af loven i 1986, der igen gjorde det sværere at få asyl i Danmark.6
Selvom formuleringer i indvandrerpolitiske redegørelser fra begyndelsen af 1980erne bygger på princippet om ligestilling mellem danskere og indvandrere var ligestillingen langt fra reel. Man introducerer begreber som “i hvilken takt tilpasningsprocessen burde foregå, samt hvilke foranstaltninger man burde gennemføre, for at tilpasningsprocessen kunne ske.” Der er i de statslige bekendtgørelser og den første lov således klare assimilatoriske træk, som Charlotte Hamburger dokumenterer i sin forskning.7
Når mange indvandrere imidlertid refererer til at klimaet og holdningen til udlændinge var langt mere positiv i 80erne, så skal forklaringen ikke snævert søges i den vedtagne politik, men snarere i en mindre skærpet tone i indvandrerdebatten.8 På trods af de assimilatoriske tendenser i de statslige formuleringer, vil jeg alligevel vil karakterisere perioden fra 1980 indtil begyndelsen af 90erne, som ”integrationsfasen” (i pluralistisk forstand). Det gør jeg fordi der i større omfang sker en reel integration og der er flere positive signaler fra offentligheden bredt, specielt i begyndelsen af 80erne. I lovgivningen vægtes også ord som “hensyntagen til kulturbaggrund”, “dialog” og “lige rettigheder”. Herudover er styrkeforholdet mellem venstrefløjen og højrefløjen markant forskellig. Dansk Folkeparti er endnu ikke blevet en medspiller i de etablerede partiers politiske univers.

Nydanskere, familiesammenførte og flygtninge fra etniske konflikter (1992 – 2001)
90erne er kendetegnet ved en skærpet politik overfor indvandrerne. Der er øget pres på de nyankomnes ensidige tilpasning til det danske samfund, mens formuleringer som “med tilbørlig hensyntagen til kulturbaggrund” svækkes. I 1992 formulerede den daværende S/R- regering i ”Regeringens redegørelsen for en samlet indvandrerpolitik”, en skærpelse af forsørgelseskravet. De herboende skulle fremover kunne dokumentere at de var i stand til at forsørge eventuelle familiesammenførte. Herudover fremføres det, at der bør være adgang til tvangsmæssig inddrivelse, “hvis hjemsendelse ikke kan ske” og den herboende ikke er i stand til at indfri sine forpligtigelser. Det bærende princip i den nye indvandrerpolitik er at indvandrerne “skal blive selvhjulpne” og at der “ikke må herske tvivl om, at hovedansvaret for en vellykket integration påhviler den enkelte indvandrer.” I 1997 afløses Birte Weiss af Thorkild Simonsen på posten om Indenrigsminister, som indvarsler en endnu skarpere politik på indvandrerområdet. “Lov om integration af udlændinge” vedtages I 1998, og understreger bl.a. at ”at man skal bibringe den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier og normer”.
Nogle af de praktiske konsekvenser var at integrationsansvaret og danskundervisningen blev overtaget af kommunerne, med det udtrykkelige formål at sikre at integrationsarbejdet var i nær overensstemmelse med statens og kommunernes politik. 28 organisationer, organiseret i “Netværk til ændring af Integrationsloven”, angreb bl.a. lovens bestemmelser om nedsat integrationsydelse og den tvungne boligplacering af nyankomne flygtninge. Netværket henviste til at den lavere ydelse var i strid med FN-konventionen der siger at: “De kontraherende stater skal give flygtninge, som opholder sig lovligt på deres territorium, den samme behandling mht. socialhjælp og bistand, som ydes deres egne statsborgere.” Netværket kritiserede også den stavnsbinding som lå i at man blev frataget kontanthjælpen hvis man indenfor de første tre år flyttede fra den kommune hvor man var placeret. Som et resultat af kritikken blev den særlige integrationsydelse i efteråret 1999 fjernet fra Integrationsloven!
Sammenlignet med de to foregående årtier har de forhold som producerer flygtninge ændret sig i 90erne. Tidligere var flygtninge typisk enkeltindivider eller grupper på flugt fra politisk eller religiøs forfølgelse. I dag er nye flygtningegrupper som regel et produkt af borgerkrige, som i Somalia, eventuelt kombineret med etnisk deling eller udrensninger, som i Ex-Jugoslavien. Flygtninge fra krige og efterfølgende økonomiske katastrofer (som Irak) er også stigende. De nye flygtningegrupper i Danmark i 90erne er bosniere, somaliere og irakere (bl.a. kurdere). De største ’gamle’ flygtningegrupper udgøres af iranere og palæstinensere fra Libanon. Herudover er der de gamle indvandrergrupper af ex-jugoslaver, tyrkerne og pakistanerne. Andelen af folk med udenlandsk herkomst er de sidste 20 år steget fra at udgøre ca. 3% af befolkningen, til i dag 7%. Danmarks Statistik har beregnet at andelen omkring 2020 vil være ca. 13%, hvoraf ca. 8% vil være fra ’mindre udviklede lande’. 9
De øgede fremmedfjendske holdninger skærpede også kritikken af regeringens politik. Foråret 2000 udsendte en række indvandrerorganisationer (IDFAD, INDSAM, Fair Play, POEM, Indvandrerradioernes Sammenslutning m.fl.) en pressemeddelelse under overskriften “Vi er også danske”:

“Indholdet såvel som tonen i den yderste højrefløjs polemik imod indvandrere i almindelighed og muslimer i særdeleshed udviser i stigende grad skræmmende historiske paralleller til tidligere propaganda imod jøderne, hvilket vi vil opfordre alle til at vende sig skarpt imod… vi ønsker lige rettigheder og lighed for loven, ikke blot af navn, men også af gavn – for kun igennem en sådan utvetydig anerkendelse og respekt fra officiel side kan etniske minoriteters tilstedeværelse og tilværelse normaliseres som en ligeværdig og naturlig del af det øvrige danske samfund.” 10

Den danske politik og debat om indvandrerne kom også i fokus i europæisk sammenhæng. Dels i en rapport fra Europarådets Kommission mod Racisme og Intolerance, som opfordrer regeringen til at tage initiativer “til at bekæmpe racisme, fremmedhad, diskrimination og intolerance på en række områder [da] der er et påtrængende behov for at bekæmpe racistisk og fremmedfjendsk indflydelse i det politiske liv og for at forbedre den generelle holdning til mennesker af udenlandsk herkomst.” 11 De danske politikere får også en opsang fra EUs Center for Observation af Racisme og Fremmedhad. 12
Formuleringerne og intentionerne i indvandrerpolitiske bekendtgørelser og love fra 90erne, udtrykker først og fremmest kontinuitet af det foregående årti. Når jeg mener at der alligevel sker et skift i 90erne i retning af skærpede krav om større assimilation, så er det fordi:

• Der er sket en række lovændringer vedrørende: ret til familiesammenføringer, boligplacering, begrænsninger i besøgsvisa for familiemedlemmer i udlandet etc. Alt sammen bestemmelser som har omfattende betydning for den enkelte indvandrers rettigheder 13
• Tonen i debatten er skærpet i retning af mindre accept af minoriteternes religion og normer (specielt muslimer) kombineret med en større forventning om, at de forstår og accepter det som meget diffust kaldes ”dansk kultur”. Den oplevede diskrimination er også betydelig større end i 80erne.
• Forventningen, om at de nyankomne skal blive selvforsørgende, er ikke kombineret med en tilsvarende åbning af det danske arbejdsmarked.

Den socialdemokratisk ledede regerings værk ’krones’ med V/K-regeringens udspil En ny indvandrerpolitik januar 2002. Det assimilatoriske pres på minoriteterne bliver stadig mere omfattende. Modersmålsundervisningen angribes og familiesammenføringsmulighederne indskrænkes yderligere. Det forhold at V/K-regeringen baserer sin overlevelse på Dansk Folkeparti, giver ikke udsigt til forbedring af lovgivningen på kort sigt. Statsmagtens understregning af ‘danskheden’, spejles af øget dyrkning af etnicitet, religiøse og nationale rødder i flere minoritetsmiljøer. Tendensen synes at være at jo stærkere assimilationspres, jo større er tendensen til segregation. Også dette er set før i historien. Det vil jeg vende tilbage til i næste nummer.

Artiklen bygger på kapitler fra Ågot Bergers bog Mangfoldighedens biblioteker (2001).

Noter:
1 Østergaard, Bent: Indvandrernes danmarkshistorie. København, 1983.
2 Østergaard, Bent: Indvandrernes danmarkshistorie. København, 1983.
3 Fisker, Jens: Velkommen Mustafa. I Arbejdsgiveren, nr. 6, 1970.
4 Hammer, Ole og Jørgen Ditzel: Rødgrød med fløde. København, 1983.
5 Statistisk tiårsoversigt 1991. Danmarks Statistik.
6 Brøcker, Anne: Udlændingelovgivningen I Danmark 1983-86. I Politica, nr. 3, 1990.
7 Hamburger, Charlotte: Assimilation som et grundtræk i dansk indvandrerpolitik. I Politica, 1990, nr. 3.
8 Frirum til integration. Århus, 2001.
9 Danmarks Statistik , 2001.
10 Faklen, 2000, nr. 15
11 ECRI, 2001. www.ecri.coe.int
12 Thomsen, Claus Blok: Politikerne får opsang af racismecenter. I Politiken, 21. Marts, 2001.
13 Komiteen for udlændinges retssikkerhed, nr. 4/1999 og nr. 3/2000