Solidaritet. Oktober 2008, nr. 4 - Indhold
af Jan Helbak, faglig/politisk konsulent og medlem af Solidaritets redaktion
Oven på forårets overenskomstkonflikt, hvor fronterne i en lang periode var trukket rimelig skarpt op, var forløbet af økonomiforhandlingerne mellem finansministeren henholdsvis KL og Danske Regioner imødeset med spænding. Ville det ende med den nulløsning, som regeringen i sin Økonomiske Redegørelse og Budgetoversigt havde lagt op til, eller ville regeringen under pres fra konflikten imødekomme kommunernes og regionernes forventninger om penge til de nødvendige serviceforbedringer i størrelsesordenen 3-5 mia. kr.?
Det blev en noget nær nulløsning, som de facto vil blive en minusløsning. Regionerne mødte frem til forhandlingerne med et samlet underskud på 2007 regnskaberne og et samlet anlægsbehov på ca. 60 mia. kr. frem til 2015. Kommunerne stod med et behov for en servicevækst på mellem 1.5 og 2.5 mia. kr. og som minimum en ekstra tilførsel på 1.3 mia. kr. blot for at holde trit med den demografiske udvikling.
Sådan blev resultatet ikke. KL fik sammenlagt lagt 350 mio. kr. oven i den eksisterende serviceramme samtidig med, at der i aftalen indgik forventning om effektivisering eller omprioritering for 1 mia. kr. for at imødegå det dokumenterede udgiftspres. Det blev samtidig slået fast, at anlægsloftet på 15 mia. kr. skulle holdes. Endvidere måtte kommuner acceptere en forøgelse af udbudsmålet fra 25% til 26.5%.
Regionerne fik lov til at hæve den samlede aktivitet med 1.8 mia. kr. Regeringen skulle bidrage med 785 mio. kr. Resten skulle findes gennem øget produktivitet og ved effektiviseringer. Der blev reelt ikke taget hul på en løsning på regionernes ret store underskud.
Under vejs i forhandlingerne hørtes den sædvanlige klage fra en række borgmestre, og truslerne fra regeringen var stort set også de samme, som vi kender dem. "Hvis ikke der kunne indgås en aftale, kunne det komme på tale helt at ophæve kommunernes selvstyre". Nogenlunde sådan lød det fra regerings-partierne og fra DF. Men til forskel fra de foregående år var der lidt spænding lige til det sidste om, hvorvidt de socialdemokratiske borgmestre i KL ville godkende den indgåede aftale. Den blev som bekendt godkendt, selv om Ritt Bjerregaard strittede imod. Regionsaftalen blev også godkendt.
Den eneste indrømmelse KL trods alt fik var, at det blev det reelle budget for 2008, der blev taget udgangspunkt i og ikke aftalegrundlaget fra 2007. Det betød reelt en forbedring på 1. mia. kr., som KL så på den anden side forpligtede kommunerne til selv at finde gennem "effektiviseringer".
Både KL og Danske Regioner sagde altså ja til aftalegrundlaget med finansministeren, selv om man var ganske klar over, at det ikke kunne holde, og at det man kaldte en nulløsning, hvor serviceniveauet ville kunne bevares, rent faktisk ville vise sig som en minusløsning, når først man skulle i gang med de konkrete budgetforberedelser ude i kommunerne og regionerne.
Som så mange gange tidligere var argumenterne fra både Erik Fabrin fra KL og Bent Hansen fra Danske Regioner, at der ikke var mere at komme efter, og at alternativet til ikke at indgå en aftale ville blive regeringens diktatpolitik, som både kunne betyde yderligere forringelser og et varigt opgør med det lokale selvstyre. Eller sagt med andre ord; fordi man ikke havde modet eller viljen til at konfrontere regeringen åbent og efterprøve holdbarheden i dens trusler, selv om man nu skulle hjem og udføre det "beskidte arbejde", valgte man at indgå en frivillig aftale og således også pådrage sig et ansvar for efterårets uvilkårlige nedskæringer rundt om i kommunerne og regionerne.
Den anden konsekvens af aftaleindgåelsen blev, at KL's borgmestre og regionsformændene endnu engang har undladt at udfordre regeringens nøje tilrettelagte "kommunestrategi", hvis hovedsigte er: for det første at gennemføre en skjult magtcentralisering indbygget i de sidste 5 økonomiaftaler og for det andet at tvinge kommunerne og regionerne til at gennemføre de nedskæringer i hele den offentlige sektor, som man måske ikke selv ville være kommet igennem med politisk. Kommunestrategien kaldes også "forringelse pr. stedfortræder".
Nu var der ikke mange, der troede på, at aftalernes såkaldte nulløsninger ville holde. Og efter sommerferien, hvor der er kommet gang i budgetspillet, er det også blevet ganske klart, at nedskæringer rundt om i kommunerne og i de fleste regioner ikke kan undgås.
Der har i de indledende faser været en del fokus på anlægsloftet, der forhindrer kommuner, der ellers har penge nok, i at renovere skoler, daginstitutioner, plejehjem mv. Pressen har nærmest væltet sig i groteske eksempler, og flere borgmestre har været ude og kritisere regeringen for at forhindre dem i at bekæmpe "skimmelsvamp", indkøb af det nødvendige udstyr til skoler og plejehjem osv. Men hele klagesagen forekommer noget hul, al den stund man faktisk selv har accepteret aftalegrundlaget.
Det samme billede vil i den næste halvanden måned blive rullet ud, hvor driftsbudgetterne for alvor skal forhandles på plads. Nogle kommuner er fattige og har brug for at hæve skattegrundlaget. Andre har for så vidt en ret sund økonomi, men må ikke bruge deres opsparing, hvilket også tvinger dem til som mindstemål at gennemføre omprioriteringer - altså nedskæringer nogen steder - for at få råd til de nye servicetiltag, der skal gennemføres. Det skyldes ganske enkelt, at man med aftalen har sagt ja til en servicevækstramme, som kommunerne samlet set ikke må overskride. I virkelighedens verden betyder det, at kommunerne kan have nok så mange penge eller flytte nok så meget rundt i deres budgetter, men det hjælper ikke spor. For de skal holde sig indenfor deres kvote af servicevækstrammen. Overskrider de den og gør kommunerne det samlet, vil både den enkelte kommunale synder og kommunerne samlet blive straffet, jf. de sanktionslove, der blev vedtaget sammen med finansloven.
Kommunerne er således helt og aldeles låst af de indlagte vækstrammer, hvorfor de uanset om de vil det eller ej tvinges til at gennemføre omprioriteringer for at holde den samlede "servicevækst" indenfor rammen. Endvidere sikrer regeringens sanktionslove, at KL vil gøre alt for at holde den samlede udgiftsvækst indenfor de accepterede rammer. Derfor har KL også sat alt ind på at koordinere budgetprocesserne, så man ikke den 15. oktober, hvor budgetterne skal være vedtaget, står med alt for store overskridelser. For linjerne er trukket hårdt op. Regeringen kan ikke holde til endnu engang at give kommunerne "syndsforladelse". Nu har den sanktionslovene, og så skal de også bruges.
Nu er scenen så sat for de obligatoriske protester mod de urimelige betingelser, som regeringen stiller kommunerne og regionerne i udsigt. Borgmestre og byrådspolitikere, regionsformænd og regionspolitikere vil vride hænder og rase mod de snævre rammer. Allerede nu kritiserer man regeringen for ikke at kunne levere varen fra Kvalitetsreformen om at begrænse væksten i bureaukratiet. Mængden af regler og omfanget af kontrol vokser stadig. Det var det modsatte, der skulle ske.
Danske Regioners formand, Bent Hansen, er stærkt presset i hans egen region, hvor der skal spares 1.3 mia. kr. især på hospitalsområdet. Den regionale bustrafik ligger i ruiner, og hele den offentlige bygningsmasse forfalder i stadigt hurtigere tempo.
Og de offentligt ansattes fagforeninger - eller i hvert fald flere af dem - varsler også protester mod nedskæringerne sammen med mange direkte berørte borgere. Adressen er direkte vendt mod regeringen. Det er den, der trukket en aftale ned over hovedet på både KL og Danske Regioner. Den samme kritik lyder også fra Socialdemokratiet, SF og Enhedslisten og delvist DF i Folketinget.
Spørgsmålet er så, om den samlede protest kan vokse sig tilstrækkelig stor og markant til at tvinge en egentlig genforhandling igennem eller afskære regeringen fra at gøre brug af sanktionslovene, i fald budgetvedtagelserne ude i kommunerne under ét bryder vækstloftet. Det forekommer ikke helt sandsynligt, idet regeringen og dens støtteparti DF snart ikke kan opfinde flere "særlige omstændigheder", der kan gøre det legitimt at slække på kravene. Og især ikke set i lyset af regeringens sidste store offensiv op til finanslovsforhandlingerne under hovedtemaet; at der stadig er en voldsom mangel på arbejdskraft, og at det største økonomiske problem stadig er overophedning. Så sent som fredag den 5. september slog finansministeren i dagbladet Børsen fast, at hovedproblemet i dansk økonomi er manglen på arbejdskraft. Og uden en øget tilgang af ny arbejdskraft, vil dansk økonomi være i risiko for at ryge ind i en meget langvarig lavkonjunktur. Så der er absolut ikke brug for, at den offentlige sektor vokser mere end berammet, for det vil kun forstærke arbejdskraftsmanglen.
Helt bortset fra at argumentationen, som i øvrigt intet andet er end et neoklassisk økonomisk mantra, aldrig har haft hold i virkeligheden, så er det egentlige bemærkelsesværdige mere, at ingen fra de store oppositionspartier for alvor har været ude og modsige ham. Og så længe det ikke sker, er det faktisk regeringen og dens økonomiske "vismænd", der sætter den økonomiske dagsorden.
Men tilbage til sceneriet. Det er ikke korrekt, når borgmestre og regionsformænd beskylder regeringen for at være eneansvarlig for de problemer, som henholdsvis kommuner og regioner nu står i. De kan nemlig ikke fritage sig selv for ansvaret for, at de nu har bragt sig i en situation, hvor de for femte år i træk skal skære ned på servicen i kommunerne og på andet år undergrave regionernes økonomi. De sagde selv ja til aftalerne!
De kunne have sagt nej og dermed afvæbnet eller i det mindste svækket regeringens flerårige strategi med at skære ned pr. stedfortræder. Det ville have stillet regeringen i en endog meget prekær situation. Dels fordi det allerede efter valget stod klart, at den var svækket. Dels fordi strejkerne i foråret har slidt på regeringen, og dels fordi den nu har så mange interne problemer, at det ikke forekommer ganske sandsynligt, at den ville kunne have holdt til en direkte konfrontation med kommunerne og regionerne. For hvad ville konsekvenserne være blevet, hvis der ikke var indgået økonomiaftaler i juni måned?
Regeringen ville ganske enkelt skulle have haft flertal for at gennemføre en dekretpolitik og dermed pådraget sig eneansvaret for samtlige kommunale og regionale dispositioner. Der ville i den situation være dømt åben krig mellem oppositionen og landets kommuner og regioner på den ene side og regeringen og muligvis DF på den anden side. Det er tvivlsomt, om regeringen kunne have vundet den konfrontation, fordi den også ville have pådraget sig en måske omfattende protestbevægelses entydige modstand.
Som bekendt valgte hverken KL eller Danske Regioner at gøre brug af deres faktiske magt. Ejheller de socialdemokratiske borgmestre eller regionsformænd, selv om alle umiddelbart efter forelæggelsen af aftalerne var klar over, at de ville betyde nedskæringer ved de kommende budgetforhandlinger. Ja - faktisk forholder det sig sådan, at de fleste borgmestre og regionsformænd fortsat maner til besindighed og udfolder de yderste anstrengelser for at overholde de indgåede aftaler, selv om de nu sætter spørgsmålstegn ved, om man overhovedet kan kalde dem aftaler, når de fra kommunernes og regionernes side er indgået "med armene bundet på ryggen".
Ærlig talt er sceneriet lidt ynkeligt. Og man kan heller ikke ligefrem kalde fagbevægelsens indsats op til og umiddelbart efter underskrivelsen af aftalerne for imponerende. Man vidste allerede i overenskomstkonflikternes slutfase, hvad regeringen lagde op til. Man vidste, at budgetbesparelserne endnu engang ville gå ud over medlemmerne, og alligevel blev der ikke under selve konflikten udfoldet de store bestræbelser for også at mobilisere mod de økonomiaftaler, som alle vidste var i vente
Det forekommer derfor helt naturligt at stille spørgsmålet, hvorfor det ikke skete, når nu alle kendte konsekvenserne af regeringens udspil og ligeledes havde indsigt i regeringens svaghed? Hvorfor gik de offentligt ansattes fagforeninger og oppositionen i folketinget ikke sammen om at gøre det næsten umuligt for regeringen at gennemtrumfe sin "diktatpolitik" overfor kommunerne? Hvorfor sagde det store mindretal i KL ikke lodret nej til aftalen og førte den politiske kamp ind i KL? Hvorfor sagde formanden for Danske Regioner ikke nej til økonomiaftalen og overlod det til regeringen selve at videreføre den systematiske maltraktering af regionerne og bringe strukturreformen i yderligere miskredit?
Det er der flere forklaringer på. Men en forklaring træder tydeligere frem. Den politiske opposition både i folketing, kommuner og regioner og i fagbevægelsen har i de sidste syv år mere rettet sig mod liberalismens virkninger end dens præmisser.
Hele regeringens store set up i afmonteringen af velfærdsstaten har ud over strukturreform, frit valgs reform og omkostningsreform bygget på indførelse af mål og rammestyring fra top til bund (skjult magtcentralisering). Det er også kernen i 2015 planen, hvor regeringen har indføjet nogle helt vilkårlige vækstlofter, hvor det vigtigste er loftet over, hvor stor en andel den offentlige drift må udgøre af BNP. 26.5% er loftet! Og med økonomiaftalerne og finansloven kommer den samlede drift næsten til at tangere loftet (26.4%). Den offentlige drift kan ydermere stå stille og alligevel komme til at gennembryde loftet, hvis BNP falder, hvilket der er risiko for. Hermed er det lykkedes regeringen at transformere centrale dele af velfærdspolitikken til ren økonomisk teknik, og den har i konsekvens heraf tvunget de samme typer rammer igennem hele vejen ned gennem systemet helt ud til den enkelte institution. Hermed har den haft held til at indsnævre det såkaldte "politiske råderum" i både folketing og kommuner til at omhandle en stadig mindre del af den samlede samfundsøkonomi.
Denne metode og regeringens overordnede liberalistiske udbudspolitiske tænkning er indtil nu ikke blevet angrebet frontalt af oppositionen. Der findes f.eks. stadig ikke en samlet opposition mod strukturreformen og regionernes status som indirekte koncerninstitutioner. Og der mangler endnu en klar opposition mod den managementtænkning, der ligger i regeringens Servicestrategi, i kontraktpolitikken og virksomhedsøkonomiske styring af hele den offentlige sektor. Selv om det dog skal bemærkes, at der angiveligt er et vist opgør med markedstænkningen på vej i Socialdemokratiet.
Derfor er det også umådeligt vanskeligt i 2008 offentligt at kritisere regeringens samlede strategi, fordi der i samtlige økonomiaftaler i de sidste fem år indgår aftaler om øget virksomhedsstyring, omkostningsstyring, effektiviseringer og produktivitetsstigninger, som om den offentlige sektor kan styres og fungere som én stor koncern. De fleste partier har også accepteret en bestiller - udfører - modtager (BUM) opdeling af den offentlige sektor, hvor hovedparten af de offentligt ansatte er blevet degraderet til udførere og frataget deres grundlæggende myndighed. Og i samme takt har man accepteret regeringens frit valgs politik, der i sit hovedsigte omdanner borgerne til gemene serviceforbrugere og de offentligt ansatte til formidlere af offentlig service - ikke væsentligt forskelligt fra forholdene i en hvilken som helst privat servicekoncern.
Hvad værre er, så har størstedelen af det politiske system og de politiske partier overtaget koncernretorikken og taler nu også med stor patos om servicepolitikker, servicestandarder og om at tage udgangspunkt i den enkelte borgers behov samtidig med, at alle godt ved, at det ikke kan lade sig gøre, når man samtidig skal operere indenfor gennemsnitlige standarder.
Pointen er den enkle, at når man mere eller mindre har accepteret denne meget radikale form- og indholdsforandring af velfærdsstaten, som er regeringens liberalistiske projekt, så er der kun gråden over virkningerne tilbage. Hele formforandringsprocessen har nemlig også betydet en radikal udhuling af det politiske demokrati - også lokalt. Hele den såkaldte politiske diskurs er blevet tømt for indhold og transformeret til teknik. Vækstrammer mv. står, når først de er accepteret, ikke til diskussion. Enhver kan jo indse, at man ikke både kan operere med faste vækstrammer og handle politisk følsomt overfor borgernes behov og ønsker. Man kan allerhøjst beklage, at den accepterede økonomiske logik tilsiger, at der skal skæres i budgetterne det ene og det andet sted.
Nu kunne man mene, at det ikke skulle være så forbandet vanskeligt at gøre op med dette åbenlyse liberalistiske opgør med velfærdsstaten og den bagved liggende ideologi. Dels fordi virkningerne er ved at blive utålelige både for de offentligt ansatte og for et voksende antal borgere - vi har endnu til gode at opleve virkningerne under en lavkonjunktur - og dels fordi den liberalistiske ideologi og samfundsperspektiv demonstrerer sine åbenlyse svagheder i et voksende tempo over hele kloden. Problemet er blot, at liberalismen efter 25 års offensiv i langt større omfang end hidtil antaget har sat sig som almindelig tænkningsform i det politiske liv.
Når man læser bøger fra KL helt tilbage i 90'erne, hvor der var socialdemokratisk ledelse under Anker Boye og en socialdemokratisk regering under Poul Nyrup, om virksomhedsstyre, omkostningsstyring osv., står det klart, at der hverken sprogligt eller indholdsmæssigt er den store forskel på anbefalingerne om effektiv kommunal drift fra den gang og den konkrete politik, som den nuværende regering fører. Allerede den gang talte man om "friere valg" og "tilkøbsydelser", "konkurrenceudsættelse", "resultatkrav", "ydelsessortiment" mv.
Man havde altså allerede dengang overgivet sig til markedstænkningen i New Public Management, hvor det offentlige anskues som koncernvirksomhed og det politiske system som koncernledelser, der først og fremmest har til opgave at udstikke rammerne for mængden og kvaliteten af serviceydelser. Det politiske demokrati optræder samtidig bag de højstemte fraser reduceret til en ren og skær udvælgelsesprocedure af politiske ledere, hvilket absolut intet har med folkestyre at gøre.
Men hvis nu hele denne liberalistiske og neoklassiske samfundsopfattelse som praktisk tænkningsform er bredt accepteret ude i de politiske partier, i kommunerne, regionerne og også i dele af fagbevægelsen, ja, så giver det næsten sig selv, at det kan forekomme næsten uoverkommeligt at åbne en stor politisk konfrontation, der nødvendigvis må sætte spørgsmålstegn ved alle de nævnte politisk/økonomisk præmisser, der også er i spil, når der skal indgås økonomiaftaler med kommuner og regioner. Ligesom det forekommer som en kamp op ad bakke at skulle føre dette politiske opgør ud i befolkningen, der selv som konsekvens af flere års politisk impotens i oppositionen har måttet se sig omdannet til serviceforbrugere og selvfølgeligt har indrettet sig herefter.
Så af gode grunde forekommer det mere overskueligt for både borgmestre, regionsformænd og mange i oppositionen at afstå fra et egentligt opgør med f.eks. 2015 planen og dens præmisser og i stedet rette al energien mod samme plans virkninger. Men det ændrer ikke på, at de samme borgmestre og regionsformænd, der nu protesterer højlydt over de spareøvelser, de føler sig tvunget til at gennemføre, med aftaleindgåelsen har pådraget sig et medansvar.
Virkningerne af økonomiaftalerne og af regeringens flerårige reformpolitik og ikke mindst 2015 plan er ikke tilfældige. De er logiske følger. Af samme grund kommer oppositionen og store dele af fagbevægelsen heller ikke ret langt i protesterne mod regeringens politik, hvis protesterne mod virkningerne ikke også medinddrager logikken - hele det liberalistiske samfundsgrundlag og ikke mindst markedstænkning, som regeringens politik bygger på. Og som har sneget sig ind som grundtone i hele den måde, vi diskuterer og gennemfører politik på -både i de parlamentariske lukkede rum og ude i befolkningen.
Dermed ikke sagt, at de mange protestforberedelser, der allerede er i gang, skal opfattes som ligegyldige. Tværtimod! Med de begyndende tilnærmelser mellem S og SF, og med Socialdemokratiets nye "Trivselsperspektiv", kan der trods alt spores de første tendenser til et begyndende opgør med liberalismen, som man ellers har ligget under for i to årtier. Og netop derfor - med den voksende utilfreds i befolkningen med virkningerne af regeringens politik og det begyndende politiske opbrud - forekommer det dobbelt nødvendigt også at åbne en ny flanke: Kritikken af de politiske og ideologiske præmisser bag virkningerne!
Solidaritet
Venstresocialistisk tidsskrift for analyse & debat
Oktober 2008, nr. 4
http://solidaritet.dk/